|
|
||
|
|
||
|
Адрес: Россия, 173004, Великий Новгород, ул. Большая Московская, 37/9, телефон: (816-2) 946-000, 946-070, e-mail: zhai@list.ru Административно-управленческий персонал Журнал «Управленческое консультирование» 2001, № 2 С.Ю. ФАБРИЧНЫЙ, А.И. ЖУКОВСКИЙ Муниципальная служба в контексте развития местного самоуправления Современные принципы управления, которыми вынуждены пользоваться руководители муниципальных образований современной России, в основном были заложены в начале Х1Х века1 и ориентированы на жесткие, т.е. технические, численные технологии организации социального и производственного процессов. Упор при реализации программ делался на использовании материально-вещественных факторов и ресурсов. За скобками основного внимания науки и политики оказался человеческий потенциал. Главной мерой хозяйственной жизни являлось ее отражение в плане, т.е. сам план. Фактически не жизнь изменяла план, а план изменял жизнь.2 Достаточно продолжительное следование не изменявшимся принципам сформировало несколько разрушительных для государства и регионов диспропорций и тенденций, а не развивающаяся государственная идеология долгое время скрадывала от внимания общественности факты функциональной неграмотности и профессиональной некомпетентности в социальном управлении. Сегодняшняя политика выстраивания эффективной системы управления не первая в истории России. В разные годы этой проблемой занимались талантливые люди, ставящие интересы страны на первое место. В то же время России, поменявшей несколько общественных укладов за 20 столетие, так и не удалось вырваться из положения отстающих. «Все это подводит к мысли о том, что проблема скорее всего не в недостатке управленческого знания, а в его содержании, не в слабости подготовки управленческого персонала, не в отсутствии управления как токового, а в его нацеленности организованности и технологиях его осуществления» подчеркивает Г.В. Атаманчук в предисловии к изданию «Энциклопедия управленческих знаний»3. Успешное управление можно считать состоявшимся при условии, если субъекты управления (органы государственной власти, местного самоуправления, хозяйствующие субъекты и т.д.) предпринимают воздействия, адекватные ожиданиям и интересам управляемых объектов (людей и различным проявлениям их деятельности) в рамках конкретного временного отрезка. Субъекты управления и обслуживающая их наука должны знать и уметь обслужить потребности и состояние управляемых объектов. На этом основана система взаимоотношений «государственная власть – местное самоуправление – человек», сформированная на территории Новгородской области в 90 гг., в рамках которой, содержание управляющего воздействия детерминируется управляемыми объектами. Этого можно добиться в результате максимальной приближенности субъекта и объекта управления. Лица, наделенные властью, должны знать, что волнует людей, делегировавших им эту власть. Кроме того, приближенность структурных частей процесса управления позволит добиться максимально быстрого изменения (в случае необходимости) форм управляющего воздействия, что позволит избежать кризисов, конфликтов и т.д. До 1991 года для территорий было важно точно и качественно выполнять планы и задачи в условиях жесткой нормативно-правовой базы и контроля исполнения, а основной доминирующей функцией в аппарате управления было четкое исполнение государственных планов. Содержание данной функции определяло иерархию качеств и работников аппарата управления, и руководителей (исполнительность, усидчивость, добросовестность). Формирование качеств обеспечивалось соответствующим социальным заказом в адрес системы социализации (образование, нормативная база, система материального стимулирования и поощрений, средства массовой информации, др.). Объективные и субъективные факторы формировали и определенную корпоративную культуру. Территории-адаптеры (исполнители) строили заводы, прокладывали улицы, содержали городскую (сельскую) инфраструктуру, а управленцы рекрутировались из инженеров, техников, педагогов владеющих конкретными знаниями и инструментами в соответствии с полученной специальностью. Набор моральных качеств формировался и обеспечивался соответствующей кадровой политикой, которая давала политический мандат на профессиональное управление объектами и структурами на местах при этом, влияние местных администраторов на процессные факторы оставалось минимальным. Социально-экономические реформы последнего десятилетия потребовали адекватного изменения структуры и иерархии функций управления. В муниципалитетах появилось большое количество хозяйствующих субъектов, которые сами начали создавать бизнес-планы, строить дороги и улицы, формировать свою инфраструктуру. При этом неизбежно возникают социальные конфликты, требующие новых управленческих реакций и алгоритмов реагирования на новые и типичные ситуации. На первый план в иерархии управленческих функций выходят такие задачи как планирование, координация, посредничество, политические функции (прежде всего создание системы политических противовесов). В структуре профессиональной компетентности управленцев начинают доминировать новые качества - способность действовать в условиях социальной неизвестности и повышенной конфликтности, умение разбираться и систематизировать противоречивые информационные потоки (ориентироваться в документальной разноголосице), коммуникативные способности, др. Для региона, как совокупности муниципалитетов, актуализируются функции, связанные с созданием комплексной системы развития территории, основанной на местной информационной, научной, аналитической базе. Приобретают новое звучание термины: стратегическое развитие, социальное планирование, региональная политика, ресурсы, человеческий потенциал, инвестиционная привлекательность, контроллинг и др. Региональные органы государственной и муниципальной власти лихорадочно осваивают технологии управления социальным процессом, тенденциями, проектами, буквально вырывая соответствующие полномочия и информацию у вышестоящих государственных органов и отдельных руководителей, «засидевшихся» на сложившихся стереотипах функционирования и поведения. Процесс передачи (приема) управленческих полномочий, функций и технологий (субсидиарность) зачастую происходит неосознанно, спонтанно, противоречиво накладывается на экономические, политические, культурные, психологические факторы, создает информационную разноголосицу. В результате, перегруженные системы управления по своим рабочим характеристикам перестают адекватно реагировать, координировать и прогнозировать происходящие процессы, теряют эффективность. Отметим, что объективные и субъективные причины, как-то: - сложившиеся информационные стандарты, принятые нормы делопроизводства (документооборот); - социальный опыт (стереотипы) управляющих и управляемых; - сложившиеся система образования и технологии управления; - увеличение в разы количества хозяйствующих субъектов и расширение степени их экономической и политической свободы; - отсутствие анализа новых для российской практики типов ресурсов – человек, пространство, информация, время; - неразвитая законодательная база; - превышение расходных полномочий над источниками доходов не снимают главной для органов местного самоуправления задачи: обеспечить условия социально-экономического развития территории в интересах постоянно или преимущественно на ней проживающего населения, поддерживать в людях чувство уверенности в завтрашнем дне, выйти из критической ситуации, смягчить бремя неизбежных издержек в процессе реформ, опираясь на материальные и нематериальные ресурсы. Исходя из тенденций развития государственной системы в России и особенностей Новгородской области, прежде всего, учитывая, что регион не располагает мощными природными сырьевыми ресурсами (нефть, газ, руда и т.п.), главным образом за счет которых в стране и в регионах продолжаются решаться основные проблемы, есть основания полагать, что человеческий ресурс на сегодняшний день остается главным резервом Новгородской области, а научно-методическая разработка и реализация его потенциала, становится стратегической и политической задачей дня. Это обстоятельство заставляет региональную и муниципальные власти обратиться к условиям, способствующим развитию человеческого фактора. Местное самоуправление в таком контексте рассматривается как форма, обеспечивающая регулирование социально-экономических, политических отношений в регионе, а муниципальная служба, как социальная технология, направленная на устойчивую, эффективную защиту интересов местных сообществ, как средствами рациональной бюрократии4, так и новыми для российской практики моделями службы, основанными на бихевиористских (поведенческих) принципах, выражающихся в категориях: творчество, новаторство, эмоциональная атмосфера, душевный подъем5. Особенности современного периода социально-экономического развития нашей страны, который вмещает в себя черты общественно-политических укладов России XX века и привнесенные опыт и практику других стран, не позволяют отнести службу в органах местного самоуправления в ее настоящем виде к одному из известных типов муниципальной службы. Современная муниципальная служба вбирает в себя сущностные признаки дореволюционной России, построенные по типу рациональной бюрократии, службы советского периода (партийно-государственный тип), рационально-менеджерского типа службы в сочетании с восточным или китайским, что является характерным, по мнению В.С. Нечипоренко, для переходного периода развития общества и, соответственно, муниципальной службы.6 На протяжении последних лет законодательную и исполнительную власть сотрясают дискуссии о системе государственного устройства современной и будущей России. Одним из наиболее спорных вопросов, который привлекает внимание, является судьба местного самоуправления в Российской Федерации. Наличие эффективной системы которого является одним из необходимых условий демократического обновления переходного российского общества. Переход к местному самоуправлению обусловлен объективностью развития институтов гражданского общества, сопровождающимся, в том числе, процессом делегированием государственных властных полномочий, на уровень местного самоуправления. Реформа - всегда крайне противоречивый и сложный процесс, который занимает достаточно длительный период времени. С этой точки зрения реализация первого в современной истории России закона о власти, принятого в рамках новой Конституции - «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не является исключением. Реализация этого закона с 1995 г. «прокладывает дорогу» всем основным социально-политическим изменениям в стране. В этот процесс вовлечены все уровни публичной власти России: федеральный, субъекта Федерации, муниципальный. Реформа местных властей осложнена рядом мощных субъективных факторов, в том числе тем обстоятельством, что управление, всегда изменяя и трансформируя других, в данном случае обязано, прежде всего, изменять себя, а также вынуждено преодолевать сложившиеся стереотипы ожидания граждан лучшего не от собственной деятельности и активности, а извне: от Конституции, Президента, правительства, Запада, партии, губернатора и т.д.. Кроме того, социальные изменения на местном уровне сопряжены с еще рядом факторов: - реформа местных властей является неотъемлемой частью конституционной реформы и поэтому должна осуществляться в строгом соответствии с реформой публичной власти в целом, т.е. процессы строительства федеративного государства и становления института местного самоуправления должны быть в значительной степени скоординированы; - реформа местных властей затрагивает широкий спектр вопросов, относящихся к правовой, социальной, экономической и другим сферам, т.е. для осуществления реформы требуется высокий уровень координации федеральных, региональных, муниципальных структур власти; - реформа местных властей осуществляется в условиях становления научной школы, муниципального права, системы подготовки кадров для органов местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает систему общих принципов организации местных сообществ. Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, содержащие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и закону «Об общих принципах …». Тем не менее «начинка» отраслевых нормативных актов нередко выходит за пределы данного формального правила. Объяснение этому достаточно простое: в рамках сложившегося стереотипного отношения к местному самоуправлению как к явлению второстепенному на политической арене России не считалось важным анализировать процесс формирования законодательства о местном самоуправлении и проводить систематизацию актов, содержащих нормы муниципального права. Между тем этот процесс отличался удивительной по меркам пореформенной России комплексностью и последовательностью, что позволило уже в 1994 г. В.И.Фадееву обосновать появление новой отрасли права – муниципального.7 Для сравнения отметим, что первый Федеральный закон, устанавливающий общие принципы организации органов государственной власти субъектов РФ вступил в силу только в 1999 г. Несмотря на то, что Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, вобрала в себя наиболее важные и общепринятые нормы местного самоуправления, мнение о том, что в кризисной ситуации необходимо укрепление административной вертикали для сохранения управляемости государством в его узком понимании продолжают доминировать в обществе. Отсюда вытекает ряд принципиальных замечаний, без понимания которых, разговор о местном самоуправлении как об объективно необходимом условии дальнейшего развития российского государства не может быть эффективным. 1. Местное самоуправление появляется там и тогда, где и когда требуется регулирование общественных интересов (прежде всего хозяйственных) на самом нижнем уровне. Исторически идея местного самоуправления или муниципального социализма оформляется с разрушением натурального хозяйства и зарождением рыночных отношений, когда появление разного рода мелких собственников и производителей потребовало регулирования отношений в обществе на самом низовом уровне8. Типичным проявлением данной тенденции в нашей стране является период НЭПа в России в 20-е годы. Таким образом, изменение экономической системы неизбежно влечет за собой изменение властных отношений, закрепляемых соответствующей системой рациональных бюрократических процедур9. 2. Становление местного самоуправления в абсолютном большинстве стран в крайне тяжелые кризисные моменты их истории на деле означает перераспределение властных и финансовых полномочий между уровнями власти. Государство отдает свои полномочия на места именно потому, что само не справляется с ними. Реформа местного самоуправления в России первоначально имела в качестве движущей силы два фактора: § неспособность государственной власти в прежнем объеме регулировать общественные отношения и нести ответственность за взятые на себя тотальные обязательства; § желание сторонников реформирования местного самоуправления закрепить достижения периода демократических преобразований, максимально обособив его от неконкурентоспособной на тот период государственной власти. 3. С точки зрения управления местными процессами децентрализованная власть значительно эффективней централизованной, поскольку объект и субъект управления данном случае максимально приближен к друг другу. Фактором, объективно способствующим зарождению и развитию местного самоуправления способствуют факторы субъективные, представленные в частности, действиями органов государственной власти, которым, в силу их значимости, мы не можем хотя бы коротко не уделить внимание: 1. введение местного самоуправления в РФ осуществлялось волевым решением «сверху»; 2. этот шаг представлял собой уступку общественному давлению с не до конца продуманными и просчитанными вариантами дальнейшего политического и социально-экономического развития страны; 3. по мере адаптации верховной власти к новым реалиям у нее появляются вполне естественные желания и способность регулирования работы муниципальных структур. Безусловно, органы государственной власти влияли и будут влиять на процесс развития местного самоуправления, в то же время согласно статье 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не могут рассматриваться в качестве органов государственной власти. Основанием для организационной обособленности местного самоуправления служит наличие самостоятельного объекта муниципальной деятельности – вопросов местного значения. Это значит, что: - органы государственной власти не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения; - решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены лишь органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными решениями суда; - муниципальные образования вправе самостоятельно определять свою административную структуру, адекватную необходимости эффективной реализации вопросов местного значения. Задолго до принятия Конституции РФ 1993 г., статью 12 которой мы выделяем особо, классический вариант отличия местного самоуправления от государственной власти описан Л.А. Велиховым в книге «Основы городского хозяйства» (1928 г.) 11Л.А. Велихов отмечает 4 принципиальных положения: 1. Муниципальная власть это власть подзаконная. И в отличие от суверенной государственной власти не может реформировать себя и действует в пределах, определенных ей властью государственной; 2. Муниципальное управление подразумевает обязательное наличие строго очерченного круга обязанностей в рамках которых его решение окончательно; 3. Под эту выделенную компетенцию органы местного самоуправления должны наделяться самостоятельными ресурсами в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности; 4. Обязательным признаком муниципального управления является наличие выборных органов власти. Эти положения диалектичны по своей природе. С одной стороны, они демонстрируют отличие самоуправления от государственной власти, с другой стороны - подчеркивают их неразрывную связь. Анализ содержания объективных и субъективных факторов, способствующих и сопутствующих появлению и функционированию местного самоуправления показывает, что оно должно сохраниться и получить дальнейшее устойчивое развитие, как необходимое условие развития государства. В этом нас убеждают и европейская практика, и собственный исторический опыт. Введя земское самоуправление по Положению 1864 г. и, отказавшись от него после Октябрьской революции 1917 г., Россия вернулась к идее местного самоуправления в очередной раз в период нового кризиса государства. Вопрос лишь в том, насколько адекватно на сегодняшний день состояние системы местного самоуправления и норм, ее формирующих, задачам общественно-политического развития России начала третьего тысячелетия. Здесь есть что обсудить. Поправки в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на наш взгляд, надо было вносить сразу после его вступления в силу 01.09.1995г., поскольку определение понятия «местное самоуправление» (ст.2 ФЗ) как самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения уже тогда представлялось нежизнеспособным. Тем самым в основу конструкции местного самоуправления была положена теория свободной общины, которая признавала общину естественно сложившейся корпорацией, по существу независимой от государства. В большей степени отвечает отечественной истории и сегодняшним реалиям базирующееся на государственной теории местного самоуправления определение, данное в ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, в котором под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею в интересах населения муниципального образования. 30 вопросов местного значения, изложенных в ст.6 Федерального закона «Об общих принципах…» и отнесенных к ведению муниципальных образований, требуют обладания органами местного самоуправления реальной способностью их осуществлять (финансово-экономической, в первую очередь), а не только самостоятельности и ответственности населения, которое в итоге предъявит претензии к власти за нереализованные задачи, вмененные ему же федеральным законом. Таким образом, в 1995 г. возобладал романтический подход к идее местного самоуправления , сохраняющийся по настоящее время. Изменения в закон «Об общих принципах…», которые необходимо вносить сейчас: 1) согласно ст.8 закона, в Уставе муниципального образования отражаются «наименования и полномочия …должностных лиц местного самоуправления». Это значит, что изменения структуры администрации (исполнительного органа), наименования должностей, перераспределение полномочий между должностными лицами должны быть предметом обсуждения представительного органа с последующим принятием решения и внесением изменений в Устав, которые должны быть зарегистрированы и опубликованы. На наш взгляд, вопросы подобного рода должны решаться Главой муниципального образования путем издания постановлений (распоряжений); 2) согласно ст.21 закона Уставом муниципального образования осуществляется регламентация муниципальной службы, (статус служащего, социальные гарантии, условия и порядок прохождения службы, требования к должностям и т.д.). Такой подход «утяжеляет» Устав, делает его излишне детализированным. Надо дать возможность муниципалитетам на данной стадии развития местного самоуправления вопросы муниципальной службы регулировать отдельным Положением, что позволит более четко и оперативно реагировать на возможные изменения; 3) мина замедленного действия, заложенная под систему управления в целом – норма, содержащаяся в 3 абзаце части 1 ст.12 Федерального закона «Об общих принципах…» – «население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления». Трудно говорить о реальной способности «управлять частью государственных дел» в населенном пункте в 200, 100 и т.д. человек. Отметим, что под муниципальным образованием в ст.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» понимается населенная территория, имеющая муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления, что неизбежно породит множественность субъектов управления и потерю управляемости регионом; 4) право определения территориального уровня, на котором осуществляется местное самоуправление, необходимо предоставить субъектам Федерации. Кроме этого, должна быть предусмотрена возможность наделения договором органов государственной власти субъектов федерации вопросами местного значения, отнесенным к ведению муниципальных образований. Принцип недопустимости передачи вопросов местного значения на уровень субъекта Федерации, неукоснительно соблюдаемый с момента вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах …», был востребован на начальной стадии, когда важно было сформировать предметы ведения всех трех уровней публичной власти. Если абстрагироваться от содержания пусть и очень важного, но только одного закона о местной власти и рассмотреть возможные изменения в системе в целом, целесообразно сделать это через характеристику 4 основ местного самоуправления: правовую, организационную, территориальную, финансово-экономическую. Правовая основа Перспектива правовой основы местного самоуправления в Российской федеративном государстве, на наш взгляд, состоит в том, что эта сфера должна быть отнесена к компетенции субъекта Федерации при установлении в Основном законе страны институциональных гарантий финансово-экономического и судебно-правового характера. Аналог – Федеративная Республика Германия, конституция которой ограничивается несколькими нормами о принципах и финансовых основах местного самоуправления. В рамках распределения законодательной компетенции между Федерацией и землями, вопросы местного самоуправления входят в компетенцию земель. Территориальная основа Спецификой современной российской модели является смешение поселенческого и территориального признака при формировании органов местного самоуправления, а так же отказ от унификации как самой структурной организации органов местного самоуправления, так и от унификации системы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Эти отличия вызваны необходимостью учитывать особенности различных территорий России и по уровню хозяйственного и социального развития, жизненному укладу, по историческим и национальным традициям народов проживающих на территории России. В императорской России существовали 26 систем местного самоуправления, которые учитывали эту исключительную особенность России12. Абсурдность содержания ст. 12 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» усиливается тем, что на сегодняшний день 30 вопросов местного значения, содержащиеся в статье 6 данного закона и составляющие основу местного самоуправления, по сути, неделимы. Можно ввести механизм двухуровнего (трехуровнего) местного самоуправления, где «развести» вопросы местного значения по разным уровням территориальной организации без подчинения одного муниципального образования другому. Это будет возврат в эволюционное русло развития института местного самоуправления, начало которому было положено с принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (апрель 1990) и Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (июль 1991). Организационная основа Вариант замещения должности Главы муниципального образования через прямые выборы в 1996 году представлялся предпочтительным, поскольку обеспечивал руководителю исполнительной власти легитимность, по крайней мере, не меньшую, чем депутатам соответствующего представительного органа. Но в 1997 году вступил в силу в новой редакции Федеральный Закон «Об основных гарантиях избирательных прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации», исключивший возможность отзыва Главы муниципального образования посредством референдума. Конституционный Суд постановлением от 19.05.98 подтвердил законность такого подхода. Сложилась ситуация, при которой избранный населением Глава муниципального образования в течение срока полномочий отвечает, по сути, сам перед собой. Механизм контроля, закрепленный в ст.49 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», при соблюдении органами местного самоуправления действующего законодательства не обеспечивает их ответственность перед населением и государством за процесс социально-экономического развития территории. На наш взгляд, необходим механизм административного контроля за работой исполнительной власти в муниципальном образовании. Обратимся к Российскому опыту. По положению 1864 года о губернских и уездных земских учреждениях губернатор мог приостановить исполнение любого постановления земских учреждений по мотивам противоречия закону или целесообразности. В случае возникновения спора его решение передавалось на усмотрение Сената. Такую же схему можно заложить и сейчас убрав, естественно, мотивы целесообразности. Вспомним также, что председатель уездной земской управы (исполнительного органа) утверждался в должности губернатором, а губернской земной управы – министром внутренних дел. Сегодня может оказаться востребованным новый порядок замещения должности Главы муниципального образования с участием трех субъектов правоотношений: собственно кандидата, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), собрания представителей, специально формируемого только для осуществления процесса замещения должности Главы. При этом в состав собрания входят депутаты представительного органа местного самоуправления, представители политических партий и общественных организаций, ассоциации товаропроизводителей, совета ветеранов, профсоюзных организаций, трудовых коллективов. Принципы формирования и деятельности собраний представителей определяются законом субъекта Российской Федерации. Кандидатура(ы) на замещение должности Главы муниципального образования может (могут) вноситься советом представителей для последующего утверждения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации либо наоборот. Финансово-экономическая основа. Логика перехода к пониманию местного самоуправления как права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею заключается в том, что если правовую, территориальную, организационную основы местного самоуправления во многом должны определять субъекты Федерации, то в сфере финансово-экономических отношений главную роль необходимо отвести органам местного самоуправления. Налоговые поступления, насколько это возможно, должны формировать доходную часть местного бюджета. При этом в муниципальную собственность максимально широко передаются объекты здравоохранения и образования; социального, культурного, бытового назначения. У муниципальных образований должен быть интерес реально, а не номинально, управлять территорией и расположенными на ней объектами, зарабатывая на этом, а не выспрашивая, необходимые средства. В Новгородской области удельный вес бюджетов городов и районов в консолидированном бюджете области в 1995 г. составлял 60,5%, в 2000 г. – 75,4%, в 2001 г. – 66,5%. Эти цифры сложились в результате: 1. Передачи в доходную часть местных бюджетов регулирующих источников доходов, закрепленных за субъектом Федерации; 2. Проведения на территории области не посписочной, а поуровневой приватизации, когда в муниципальную собственность передавались учреждения, объекты и имущество, которые органы местного самоуправления в состоянии обслужить. С 1.01.2000 г., например, в бюджет Великого Новгорода переданы расходы на содержание профессиональных училищ, ряда учреждений здравоохранения и финансирование платежей на неработающее население на общую сумму 50,3 млн. рублей. Одновременно в бюджет Великого Новгорода передано зачисление 25% (54,9 млн. рублей) акцизов на водку и ликероводочные изделия, ранее зачисляемых в областной бюджет. Проектом концепции социально-экономического развития области на 2002 год предусмотрено, что при определении нормативов отчислений федеральных и региональных налогов в бюджеты муниципальных образований будет передано 65% собственных доходов, собираемых на территории области Все рассмотренное нами выше позволяет выйти на новый уровень обобщения и предложений. Возможные изменения в области взаимодействия с органами государственной власти. На наш взгляд, необходимо конструкцию правоотношений в системе государственная власть -местное самоуправление перевернуть с головы на ноги - закрепить доходные источники, а следовательно, и реальную возможность для самостоятельной работы за органами местного самоуправления, наделив государственную власть субъектов Федерации задачей методологии развития местного самоуправления и правом административного контроля за ходом реформы. В этом случае нет необходимости в перераспределении полномочий – необходимо изменить «правила игры». Органами местного самоуправления максимально приближены к населению и способны наиболее эффективно решать конкретные проблемы своей территории. Но этот процесс должен быть управляемым со стороны субъекта Федерации, т.к. на муниципальном уровне решаются не просто «вопросы местного значения» (ст.6 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), а дела, относящиеся к категории публичных, а значит, выходящие за рамки просто местных вопросов. Перечисленные нами проблемы с различной степенью детализации в настоящее время обсуждаются и учеными, и практиками местного самоуправления, но никогда не будут решены, если не получат технологического решения, опирающегося на объективные инструменты (социальные технологии) современной теории управления процессом реформирования. К таким инструментам мы относим муниципальную службу, а также, в контексте с данным понятием рассматриваем систему подготовки, переподготовки кадров управления, как необходимую составляющую эффективной региональной и муниципальной политики. Природу муниципальной службы можно определить следующим образом определить. Поскольку муниципалитеты являются составной частью государства, то и сама муниципальная служба несет на себе черты государственной службы. В значительной степени особенности муниципальной службы определяются степенью автономии, предоставленной местному самоуправлению государством. В связи с этим можно выделить первые два признака, характеризующие данное понятие. - муниципальная служба является производной от государственной; - особенности муниципальной службы зависят на прямую от степени автономии местного самоуправления и особенностей построения самой системы местного самоуправления. Несколько примеров, дающих представление о данных вопросах. Британская и французская модель при их достаточно серьезных различиях в других областях предусматривают включение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (в первом случае в систему представительной демократии, во втором в бюрократическую схему). В связи с этим муниципальная служба с точки зрения ее прохождения в значительной степени несет черты государственной службы. Японская и американская модели, предусматривающие достаточно сильную автономию органов местного самоуправления, вынуждены искать механизмы сопряжения этих двух систем прохождения службы и оговаривать серьезные отличия в самом содержании муниципальной службы. Первое отличие государственной службы от службы муниципальной лежит в содержании деятельности, которую осуществляет муниципальный служащий. Это выражается в том, что муниципальный служащий одновременно исполняет как властные полномочия - регулирование общественных отношений на подведомственной органу власти территории, так и хозяйственные - непосредственное управление муниципальным хозяйством. Эта специфика муниципальной службы является достаточно новой для нашей страны. Хотя именно в дореволюционной России она проявилась наиболее ярко в силу крайне широких экономических прав муниципалитетов и многообразия форм их осуществления. Второе отличие (по объему компетенции персонала) мы выделяем при помощи метода сравнительного анализа двух понятий – «государственная служба» и «муниципальная служба». Под государственной службой в ст.2 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» понимается «профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов». Под муниципальной службой в ст.2 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в РФ» понимается «профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной». Муниципальная должность, в свою очередь согласно ст.1 этого же закона, образуется «в соответствии с Уставом муниципального образования с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению исполнения полномочий данного органа местного самоуправления…» Обратим внимание на то, что государственный служащий в отличие от муниципального, не наделен правом непосредственного исполнения полномочий соответствующего органа. Главная черта современной концепции государственной службы, определившая развитие законодательства о государственной да и о муниципальной службе тоже – служение первому лицу. Вот как пишет об этом В.М. Манохин: «Служба, особенно государственная, лица, занятые службой, могут быть ориентированы на служение государству, закону, начальнику, стоящему во главе органа… Российское законодательство о службе имело… крен в сторону начальника и, в конечном счете самого высокого начальника – императора, т.е. закреплялось традиционное в многовековой России служение личности. Начинающее формироваться нынешнее законодательство о службе в Российской Федерации также называет целями служебной деятельности все три названные цели. А вот крен делается тоже в сторону руководителя органа, т.е. начальствующего лица. В частности, законодательство о государственной службе не оставляет никаких сомнений на этот счет…»13. Нет сомнений по поводу ориентированности законодательства о государственной службе и у Г.В.Атаманчука. Раскрывая историю возникновения и осмысления вопроса о сущности государственной службы в современной России, он пишет: «…еще в советский период, а затем на совещании и в последующем столкнулись две позиции: одна, к которой принадлежу и я, - государственно-административная (или публично-правовая – дело не в названии, а в сути), и другая – наемно-трудовая, имеющая корни из советской традиции».14 Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» явился воплощением, по оценке Г.В. Атаманчука, преимущественно наемно-трудовой модели государственной службы, взяв кое-что из государственно-административной модели. Впоследствии, на наемно-трудовую модель «наложилась» политическая (или деятельностная) концепция и «в результате… государственная служба (по принятой нормативной модели) получилась весьма своеобразной – «вверху» много «политических» должностей, привязанных к личности первого руководителя, «внизу» – свободный трудовой наем в конкретный государственный орган, при котором контракт заключается с тем же первым руководителем»15. Главным в практике принятой нормативной модели, безусловно, является то, что государственная служба соотносится с обслуживанием политических должностных лиц, а не с целями и функциями государства. В случае с муниципальной службой, как мы могли уже убедиться, концептуальное оформление нового вида служебной деятельности в Российской Федерации является иным. Муниципальная служба не соотнесена жестко с обслуживанием высшего должностного лица муниципального образования. Благодаря организационной обособленности местного самоуправления от государственной власти муниципальная служба нацелена на решение вопросов местного значения и в зависимости от того, что это за вопрос, в чьей компетенции он находится, гражданин РФ, занимающий муниципальную должность или непосредственно исполняет полномочия, предусмотренные Уставом муниципального образования, или обеспечивает его исполнение органом местного самоуправления. Г.В.Атаманчук проводит прямую зависимость между состоянием российского общества и современной концепцией построения государственной власти: - «…невзирая на более чем столетний непрерывный кризис нашей страны по вине государственной власти, российское общество так и не сформулировало критериев и процедур, по которым можно было бы анализировать, оценивать и совершенствовать государственную власть. До сих пор все погружено в субъективистские суждения личностных вкусов и поиски харизматических руководящих кадров. Правда, когда мы оглядываемся в прошлое, то уже знаем, что почти никто из так называемых великих не принес особой пользы Отечеству, но в будущем все еще надеемся такого найти. Между тем, мировое сообщество давно, по крайней мере с окончанием последней войны, осознало, что только жесткая, т.е. не нарушаемая произвольно правовая и организационная институализация государственной власти способны хоть как-то поддерживать ее сущностные, а не мнимые, призрачные качества»16. Несмотря на то, что государственную и муниципальную службу связывает много сходных черт, именно несовпадение двух видов службы по содержанию деятельности и объему компетенции персонала, формальная ориентированность муниципальной службы на служение не только первому лицу, но и муниципальному сообществу, дает нам основание рассматривать муниципальную службу в ее нынешнем виде как технологическую основу развития российской государственности, говорить о муниципальной службе как о рациональной бюрократии, ориентированной на развитие во взаимодействии с другими уровнями публичной власти РФ. Можно предположить, что эволюция муниципальной службы должна происходить по направлению к формированию рационально-менеджерского типа службы. Отправной точкой движения при этом является содержание муниципальной службы переходного периода, которое составляют сущностные черты четырех типов, перечисленных во введении. В настоящее время очевидно, что в большинстве субъектов Российской Федерации используется наемно-трудовая концепция (например, Московская, Тверская, Новгородская области). Такой подход, безусловно, оправдан исторически, отвечает ментальности российского населения, позволяет говорить о том, что мы не «размениваемся» на бездумное копирование чужого опыта, придерживаемся традиций и т.д. Вопрос только в том, насколько эти традиции адекватны естественноисторическому процессу. Концентрация власти и полномочий в рамках переходного периода обоснована в том случае, если предполагает последующую деконцентрацию и включение в процесс развития общественных инициатив в качестве «самостоятельных проектов» большого числа юридически и физических лиц. Еще в 40-х гг. ХХ века Карл Поппер отмечал, что «марксисты не смогли осознать принципа, согласно которому всякая широкомасштабная политика должна быть институциональной, а не личностной» и «всякая демократическая долгосрочная политика должна разрабатываться в рамках безличных институтов».17 При всем уважении к нашему прошлому и нашей истории, политическим руководителям вчерашнего и сегодняшнего дней, необходимо согласиться, отталкиваясь от реального положения вещей, что в замечании Карла Поппера есть нечто большее, чем просто рациональное зерно. Есть резон в очередной раз присмотреться к системам местного самоуправления других стран отнюдь не с целью обязательной последующей ломки складывающегося на сегодня концептуального подхода к муниципальной службе. Содержание периода, который мы сейчас переживаем на пути реформирования местного самоуправления, подсказывает необходимость принятия взвешенных решений эволюционного характера, синтезируя отечественный и зарубежный опыт. Однако было бы неверным думать, что идеология оставляет за чиновниками роль «винтиков» или «приводных ремней» власти. Ее более тонкую суть выразил в своей книге «На службе нации» премьер министр Франции М.Дебюре. Он отмечал, что все большую популярность в среде чиновников получает не «теория пассивного подчинения», предполагающая исполнение любого законного приказа без колебаний и недовольства, а «теория разумного управления», признающая за чиновником право на предоставление начальнику своих замечаний до исполнения приказа и в случае его согласия определенный маневр в его исполнении. Таким образом субординация должна сочетаться с автономией чиновника. При этом субординация преобладает в отношениях внутри административного корпуса, а автономия – во внешних отношениях с другими ветвями власти и клиентами.18 Структурные элементы муниципальной службы как технологической основы и их содержание составляют отдельную задачу и требуют дополнительного рассмотрения. 1 Определены Максом Вебером как рациональная бюрократия, включающие: порядок, более или менее совершенную структуру, определенную стратегию, подготовленные кадры, целенаправленное управление 2 Государственная власть и предприятие: от команды к партнерству. Москва, 1991 3 Основы современного социального управления: теория и методология. Москва; 2000 г. 4 Вебер Макс. Избранные произведения. Москва 1999. 5 Государственная служба: теория и организация. Ростов на Дону, 1998. 6 Нечипоренко В.С.. Муниципальное управление: правовые основы муниципальной службы. М; Логос, 2001 7 Фадеев В.И. Муниципальное право России. М; Юрист, 1994. 8 Барр Раймон. «Политическая экономия». В 2 тт. Москва 1995 9 Вебер Макс. Избранные произведения. Москва 1999. 10 Московский Общественный научный Фонд; Библиотека местного самоуправления; Выпуск № 37. Муниципальная служба в российской Федерации. С.Ю. Фабричный. Москва, 2001. 11 Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Москва, 1928. 12 Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. Москва, 1993. 13 Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. Москва, 1997. 14 Атаманчук Г.В. В поисках истины. Государственная служба, №3, 2000. Г.В. Атаманчук упоминает состоявшееся 28-29 апреля 1992 г. «первое и единственное в истории России ХХ века научно-практическое совещание государственной службы с участием около 150 специалистов из 86 организаций». 15 Там же. 16 Г.В. Атаманчук. Общественное предназначение государственной власти. (Теоретические парадигмыи практический опыт России). В сб. Управление регионом и перспективы развития. Тверь, 1998. 17 Поппер Карл. Открытое общество и его враги. Москва 1992.
18 Лобанов В. Административные реформы: вызов и
решения. Проблемы теории и практики управления. Москва 1998. №1 |
||
|
©2003-2010 Сайт МАУ "ДИАЛОГ" |
